Опубликовано

СОСТОЯНИЕ РАЗГОВОРОВ ОБ ИЗМЕНЕНИИ КЛИМАТА

Обзор хода переговоров в РКИК ООН по состоянию на середину октября 2011 г.

(после сессии в Панаме)

Данные рабочие материалы подготовлены Алексеем Кокориным, замечания, комментарии и вопросы, пожалуйста, присылайте по адресу akokorin@wwf.ru

Сокращения и термины, используемые в переговорах ООН по проблеме изменения климата, даются без расшифровок и пояснений. Это стало возможно ввиду выхода из печати книги: «Главное о РКИК ООН и Киотском протоколе» http://www.inogate.org/inogate_programme/inogate_projects/ongoing-inogate-projects/support-kyoto-protocol-implementation-skpi/Primer-FinalDraft-22May09-SKPI.pdf

или http://www.wwf.ru/data/climate/bukvarm_po_kioto_i_post_kioto.pdf

Главные политические вопросы и деятельность Специальных рабочих групп

В Панаме (сессия, прошедшая с 1 по 7 октября), как и ранее в июне в Бонне, ситуация на переговорах в целом существенно не изменилась. Она по-прежнему остается тупиковой по двум важнейшим политическим вопросам:

* каким нужно создавать новое глобальное соглашение (правовой статус и глобальные цели по снижению выбросов парниковых газов)? Это задача Специальной рабочей группы по долгосрочному международному сотрудничеству (СРГ-ДМС).

Правовой статус может быть определен как «юридически обязательные действия» (тогда соглашение требует ратификации и может содержать те или иные санкции), так и закреплять лишь рекомендательные решения РКИК ООН, не требующие ратификации, и от них всегда можно будет отказаться;

* как можно «продлить» реальные действия по Киотскому протоколу (формально протокол бессрочен, но в конце 2012 года заканчивается первый период обязательств стран Приложения 1 РКИК ООН по данному документу)? Будет ли это «идеальное» решение в виде Второго периода обязательств, можно ли будет продлить Первый период и т.п.? Это задача Специальной рабочей группы по развитию обязательств стран Приложения 1 по Киотскому Протоколу (СРГ-КП).

Работа двух данных Специальных рабочих групп (СРГ) это техническая основа для принятия решений на 17-й Конференции сторон (КС-17) РКИК ООН, которая пройдет в Дурбане, ЮАР, с 28 ноября по 9 декабря 2012 г. Результаты работы СРГ будут рассматривать вспомогательные органы РКИК ООН, а также высший орган по принятию решений — КС-17 как таковая (на своих пленарных заседаниях).

Сессия в Панаме дала возможность полностью убедиться в том, что в Дурбане речь может идти о важных, но лишь технических решениях. В частности, об Адаптационной структуре и Технологическом механизме РКИК ООН, по вопросам REDD+ (деградация и сведение лесов в развивающихся странах), о помощи Африке и т.п. Прорыв «тупика» по политическим вопросам, увы, маловероятен.

Варианты решения принципиальных политических вопросов

Наиболее скептический и, к сожалению, вероятный сценарий:

* по КП не принимается никакого решения. По новому соглашению не принимается даже решения по тому, к какому результату надо идти (т.е. какое соглашение нужно готовить). Очевидно, что о сути нового соглашения речь даже не идет. Переговорные мандаты групп СРГ ДМС и КП продлеваются на период после 2012 г. (вероятно, на 1-2 года).

Это «паралич в Дурбане» — «болото» — худшее развитие событий, которого нужно постараться не допустить.

Практический вариант, который очень «слаб», но за который еще нужно бороться. Его можно назвать «минимальным практическим прогрессом»:

* согласованы некоторые формулировки (пока расплывчатые и неполные) правовой формы нового соглашения в виде юридически обязательного инструмента, то есть подлежащего ратификации. При этом никакого нового специального мандата СРГ ДМС не получает, продлевается старый мандат, где не говорится о том, какое соглашение нужно готовить;

* решено политически продлить КП «де-факто». Политическое, а не юридическое продление означает, что Второго периода нет. Однако страны могут продолжать использовать правила и архитектуру КП до того времени, пока не будет заключено новое соглашение. Такое политическое решение может быть оформлено как политическая декларация или как решение Совещания сторон Киотского протокола (высший орган КП, аналогичный КС для РКИК ООН в целом).

Первый вариант более вероятен, тогда это будет политическое заявление, не являющееся документом ООН, и его может постичь судьба Копенгагенской договоренности «тридцати президентов». Во втором случае «забыть» данное решение будет труднее, но, соответственно, и принять его будет гораздо труднее.

Идеальный вариант: страны решают, что должен быть юридически обязательный инструмент для всех стран, а также «дипломатически зеркально» решают, что должен быть второй период обязательств по КП:

* согласован мандат на выработку юридически обязательного инструмента для всех стран как цель работы СРГ-ДМС.

При этом никаких временных рамок или конкретных деталей не согласовано;

* принято решение СС КП о том, что ряд стран будет участвовать во втором периоде обязательств по КП. Участие ЕС в этом случае обязательно, но участие других стран Приложения 1, в частности, России, Японии и Канады не обязательно (необходимо ? стран РКИК ООН в целом). При этом на участие накладываются определенные условия — как общие, так и конкретные. Поскольку решение СС должно приниматься консенсусом, это маловероятный вариант.

Данный вариант, вероятно, должен составить основу позиции экологической общественности. Он очень сложен в достижении, но в принципе возможен.

Рассматривать еще более «идеальные» варианты, вероятно, не имеет смысла. Но в качестве иллюстрации перечислим, что могло бы быть:

* принят второй период обязательств по КП. Как опция обязательства по нему вступают в силу не только после ратификации странами, но одновременно с вступлением в силу юридически обязательного инструмента для всех стран;

* согласован мандат и временные сроки юридически обязательного инструмента для всех стран. Имеются четкие ориентиры по содержанию данного соглашения.

Три аспекта подготовки к Дурбану

1) Политическая работа по достижению «идеального варианта». При этом обсуждение его деталей практически бессмысленно (например, какой смысл обсуждать условия торговли квотами, перенос квот из одного периода КП в другой и т.п.), когда сам факт существования второго периода под столь большим вопросом. Заметим, что этот вопрос обусловлен не разногласием в деталях, а разногласиями в принципе.

2) Работа по продлению ПСО и МЧР. Здесь все страны СНГ можно разделить на три группы:

* Россия и Украина, у которых есть шансы тем или иным образом продлить ПСО в рамках политического продления КП. За нахождение путей продления активно выступает Комитет по надзору за ПСО — JISC (в противном случае у данного органа не останется работы). В сентябре им было принято решение обратиться к СС-КС с просьбой рассмотреть продление ПСО до середины 2015 года, на время проверки выполнения первого периода КП и корректировочного периода длительностью в 100 дней, который, вероятно, завершится в 2015 году. В эти 2-2,5 года страны смогут продолжить ПСО и по их результатам выпускать ERU, конвертируя их из AAU или RMU 2008-2012 годов. Нет сомнений, что это было бы хорошо для указанных двух стран, но, увы, противодействие со стороны развивающихся стран, вероятно, будет немалым —  настолько они недовольны решением России о неучастии во втором периоде КП;

* Беларусь и Казахстан, у которых фактически нет шансов на проекты в рамках РКИК ООН и КП. В этих странах проекты ПСО могут быть только в случае принятия второго периода обязательств по КП, что маловероятно. Безусловно, данные страны могут вести проекты в рамках двустороннего сотрудничества или же как проекты-участники добровольного рынка сокращений выбросов. Формально этот вопрос уже вне дискуссии по Дурбану, но на практике возможность заключения двусторонних соглашений, в частности, с ЕС или Японией сильно зависит от близости позиций стран по всему спектру климатических вопросов, включая и наиболее актуальные вопросы Дурбана;

* остальные страны СНГ, у которых есть неплохие шансы на проекты МЧР. Известно, что Китай и другие развивающиеся страны выступают против продолжения проектов МЧР при отсутствии второго периода обязательств по КП. Известно также, что главный потенциальный покупатель — ЕС — принял решение ограничить МЧР наименее развитыми странами (напомним, что Япония заявила о своем неучастии во втором периоде КП). Тем не менее, политическое продление КП открывает перед МЧР неплохие краткосрочные перспективы. Не случайно в Панаме Япония столь жестко отстаивала идею включения в МЧР ядерной энергетики, а Индия и ряд других стран в принципе поддерживали данную идею.

3) Принятие технических решений по Адаптационному комитету, Реестру, Технологическому механизму, Зеленому климатическому фонду, структуре действий по REDD+ и другим вопросам, которые очень важны для развивающихся стран, но не столь значимы для России, Украины и Беларуси. По этим вопросам в Панаме был достигнут неплохой технический прогресс, и есть все шансы принять в Дурбане соответствующие решения РКИК ООН.

Отдельно стоит вопрос о выделении, «доставке» и прозрачном использовании тех 30 миллиардов долларов США, которые были обещаны развивающимся странам в Копенгагене. Заметим, было обещано, что они будут выделены в 2010- 2012 годах. По сложившейся в мире практике реальное поступление и тем более трата этих средств произойдет на 2-5 года позднее. Имеется немало таблиц с планами выделения средств по их распределению между получателями и т.п.

Все выделенные средства должны быть отражены в Двухгодичных отчетах и Национальных сообщениях развитых стран, а все полученные и потраченные средства — в Реестрах, Двухгодичных отчетах и Национальных сообщениях развивающихся стран. Организация подобной системы — очень важное дело, в котором можно и нужно достичь прогресса в Дурбане.

Вероятно, это наиважнейший вопрос для стран СНГ, не входящих в Приложение 1 РКИК ООН, однако для Беларуси, Казахстана, России и Украины существенной практической ценности в нем, вероятно, нет.

Рабочие заметки с сессии в Панаме

Очень мал прогресс в вопросе о долгосрочной финансовой поддержке, обещанной в Копенгагене и затем подтвержденной в Канкуне (рост помощи и достижение до 2020 года уровня 100 миллиардов долларов в год, вероятно, в номинальном выражении, то есть в долларах 2020-го года). Наибольшую сложность вопрос представляет для США, которым очень сложно достичь согласия по выделению средств внутри страны. Особенно проблематично обсуждение потенциальных источников средств. США предлагают исключить саму постановку вопроса об источниках как суверенного дела каждой страны. Иного мнения придерживались страны ЕС, малые островные государства и ряд других стран.

Позиция США, как и ранее, как правило, явно или замаскированно, поддерживалась Японией, Австралией и Канадой.

Данные страны предлагали сосредоточить внимание на более практическом вопросе организации системы измерения, мониторинга и верификации (MRV), на работе комитета по надзору за соблюдением и прочим вопросам обеспечения надежного и прозрачного выделения и расходования средств.

Очень много обсуждался вопрос платежей за международные авиационные перевозки. США, Китай, Индия, а также Россия и ряд других стран не согласны с решением ЕС об одностороннем включении авиации в Европейскую торговую систему (фактически о введении соответствующих платежей). Прогресса в рамках РКИК ООН достигнуто не было, однако он и не ожидался.

Страны ЕС в целом высказывались за второй период по КП. В то же время, такие в целом «зеленые» страны как Австралия и Норвегия предложили не обсуждать в Дурбане вопрос второго периода КП как бесперспективный.

Было отмечено настораживающее сближение позиций Китая, Индии и Бразилии с Саудовской Аравией — традиционным «тормозом» всех переговоров по проблемам климата. Например, страны Зонтичной группы (Новая Зеландия, США и др.) предложили новый достаточно конкретный текст по секторному подходу в сельском хозяйстве, но Саудовская Аравия категорически отвергла сам факт рассмотрения данного текста.

Заметим, что именно Индия явно, а Китай неявно являются главными противниками юридически обязательного результата работы СРГ-ДМС (как результата, закрепленного будущим мандатом данной СРГ). ЕС, многие другие развитые страны, малые островные государства выступают за официальное признание такого результата. США придерживаются двойственной позиции, говоря о бессмысленности постановки такого вопроса в сложившейся ситуации.

По вопросам развития рыночных и нерыночных механизмов в рамках РКИК ООН никакого прогресса достигнуто не было.

Россия выступала против включения в обязательную отчетность «новых газов», не входящих в шестерку, указанную в КП. Их включение влечет немалые сложности, так как система статистической отчетности не приспособлена к учету данных выбросов, в то время как роль «новых газов» в общем антропогенном эффекте невелика. Складывается ситуация, когда массу сил нужно будет тратить на относительно мелкий, но сложный вопрос.

Что ожидать от Дурбана по техническим решениям РКИК ООН?

По результатам Бонна и Панамы можно сказать, что от Дурбана, вероятно, следует ожидать решений ООН по практическому воплощению договоренностей, достигнутых в декабре 2010 года в Канкуне, Мексика. Эти договоренности, в свою очередь, являются развернутой «калькой» с трехстраничного неофициального документа, подготовленного главами государств в Копенгагене в декабре 2009 г. Это решения по практической работе:

» Адаптационного Комитета, цель которого — оценка, предотвращение и компенсация рисков, связанных с изменением климата. Имеется сближение позиций стран в том, как будет управляться Адаптационный комитет, какова будет его структура и специфическая роль. Таким образом, после решений в Дурбане Комитет мог бы полностью приступить к работе;

» Технологического Механизма, цель которого  — усилить технологическую кооперацию по поддержке действий по адаптации и предотвращению изменения климата. Механизм будет включать в себя Центр климатических технологий и соответствующую Сеть, которые будут работать с тесным вовлечением глобального сообщества всех заинтересованных сторон по чистым технологиям. Страны достигли прогресса по вопросам Центра и Сети и попросили Секретариат вести список заинтересованных сторон, которые хотели бы в этом участвовать;

» Зеленого климатического фонда, в который войдет значительная часть «климатического» финансирования;

» вопросов «ответных мер» — влияния мер, предпринимаемых в развитых странах, на экономику развивающихся стран.

Дискуссии охватывали вопросы трансформации и диверсификации экономики наряду с проблемами здоровья и торговых отношений. Эти дискуссии продолжатся на будущих сессиях.

Соответствующий набор решений Дурбана будет очень важен для развивающихся стран, особенно рассчитывающих на финансовую и технологическую помощь в адаптации и снижении выбросов парниковых газов. С другой стороны, для России, Украины, Беларуси (стран Приложения 1 РКИК ООН) эти решения не столь важны, хотя получение доступа к Технологическому механизму для данных стран с переходной экономикой (это специальный статус в РКИК ООН) также важно. Вопросы «ответных мер» для данных стран в принципе очень важны, но пока в РКИК ООН рассматривается только влияние на развивающиеся страны, а не на страны Приложения 1.

Зонтичная группа в целом (объединяющая страны Приложения 1, не входящие в ЕС, а также, исключая Швейцарию, но включая Казахстан; Беларусь в данной группе имеет статус наблюдателя) согласна поддерживать Зеленый климатический фонд. Также Группа удовлетворена прогрессом в Технологическом механизме и выражает надежду на успех в построении Адаптационной структуры. По мнению Зонтичной группы, в Дурбане важно продвинуть вопросы REDD+, рыночных механизмов и, конечно, MRV. Не забыт Зонтичной группой и вопрос стран с переходной экономикой, особое положение и интересы которых должны учитывать при принятии решений в СРГ-ДМС.

Поправки к РКИК ООН, ранее предложенные для рассмотрения в Дурбане

По мнению России, списки развитых и развивающихся стран, составленные в начале 1990-х при подготовке Конвенции, давно устарели. Поэтому в Дурбане нужно принять, а затем всем ратифицировать поправку к Конвенции, предусматривающую регулярный пересмотр списка развитых стран и стран финансовых доноров (Приложения 1 и 2 РКИК ООН).

Иначе не только Китай, но и Сингапур, Кувейт, Южная Корея и тому подобные страны «вечно» будут иметь в Конвенции статус развивающихся стран.

Другая поправка, предложенная к Дурбану Мексикой и Папуа Новой Гвинеей, предлагает отказаться от единогласного принятия решений и перейти на большинство в ? голосов. Тогда одна или несколько стран, например, Боливия и Венесуэла не смогут блокировать принятие решений, и работа пойдет гораздо быстрее. Практически очевидно, что в предложенном виде данная поправка не пройдет никогда, ведь ее принятие позволит развивающимся странам принять любые решения без участия развитых. Если даже предположить ее принятие, то оно, вероятно, приведет к выходу из РКИК развитых стран и фактически ее развалу.

По мнению экспертов, несложно модифицировать мексиканскую поправку до приемлемого вида. Например, решение принимается, если за него проголосовало более ? стран, и они в совокупности отвечают за ? мировых выбросов парниковых газов. Это был бы некий аналог правила вступления в силу Киотского протокола, который оставил бы за «тяжеловесами» (США, Китаем, Индией, ЕС, Россией) право решающего голоса. При этом общими усилиями страны смогли бы оставить за бортом Боливию и других популистов.

В целом обе поправки носят революционный для Конвенции характер, поэтому было бы хорошо, чтобы они активно обсуждались. Но принять их в 2011 году не получится — слишком сильную ломку стереотипов они предполагают. Тем не менее, добиваться поправок, конечно, нужно, даже понимая, что на их принятие уйдет много лет.

Будет ли второй период обязательств по Киотскому протоколу?

Как ранее детально рассматривалось в обзоре, подготовленном к Бонну, в ближайшие годы глобальные выбросы парниковых газов, равно как и потоки климатической финансовой помощи развивающимся странам, будут согласовываться на уровне решений ООН. Нового соглашения в ближайшие годы не будет.

В данном контексте иную окраску приобретает вопрос о втором периоде обязательств по Киотскому протоколу. Сам протокол бессрочен, но первый период его обязательств, охватывающих только страны Приложения 1 РКИК ООН (кроме США), заканчивается в 2012 году. Второму периоду обязательств отводится сугубо промежуточная роль. С одной стороны, он будет продолжением неадекватного деления стран на входящие и не входящие в Приложение 1, а с другой стороны, позволит продлить киотские проекты по снижению выбросов.

По мнению России, Японии и Канады, нужно полностью сконцентрироваться на подготовке нового соглашения.

США отдают приоритет созданию прозрачной международной системы мониторинга мер и отчетности, включая и выделение, и прозрачное целевое расходование международной помощи. В Киото США не участвуют и вопросы про второй период обязательств к ним не приложимы.

Китай, Индия и другие развивающиеся страны настаивают на первоочередном принятии вторых обязательств по Киото (только развитыми странами). Сейчас этот вопрос более всего зависит от решения ЕС, чья позиция по Киото остается неопределенной.

По мнению делегации Китая, любая страна, будь то Япония или Россия, имеет право не участвовать в Киото-2.

Китай не собирается «заставлять» другие страны участвовать в Киото-2, поэтому Китай, прежде всего, будет вести консультации с ЕС, стараясь убедить ЕС открыто заявить об участии во втором периоде обязательств.

В Бонне и в Панаме ЕС еще раз подчеркивал, что имеет желание рассматривать возможность Киото-2, но, прежде всего, должен быть достигнут прогресс в вопросе правовой формы деятельности в рамках Конвенции (в Специальной рабочей группе по долгосрочным мерам сотрудничества, СРГ-ДМС). То есть нужно определить, какое глобальное соглашение готовится. Это пока не ясно, крупнейшие развивающиеся страны, прежде всего, Китай и Индия не спешат брать на себя будущую ответственность за очень большую часть глобальных выбросов и заключать юридически обязательное соглашение, подлежащее ратификации. Их невольным «союзником» в этом является США, делегация которых понимает, что Сенат в ближайшие годы не ратифицирует никакого глобального соглашения по климату.

Что касается рыночных механизмов, то Китай, например, не против их использования теми, кто считает их для себя нужными. Китай готов к тому, что страны будут иметь определенные механизмы гибкости, но они должны параллельно работать и в рамках Конвенции, и в рамках Киото-2. С другой стороны, по мнению Китая, без Киото-2 не должно быть и Механизма чистого развития (МЧР).

Заметим, что Китай уже принял решение создавать свою национальную торговую систему. Как подчеркивала делегация Китая, их торговая система (для начала с участием 5 провинций и 8 городов) — дело сложное, зачастую нелегкое для бизнеса, но нужное. С другой стороны, на вопрос о возможной связи китайской национальной системы с ЕТС или с потенциально возможной будущей системой торговли по международному бункерному топливу делегация ответила молчанием. Вероятно, Китай считает преждевременным даже неофициальное обсуждение данных вопросов.

Среди других условий участия ЕС в Киото-2 «в коридорах» назывались «ликвидация украинского горячего воздуха» (в отличие от Украины, Россия в Киото-2 участвовать не планирует и российский «излишек» квот «угрозы» для ЕС не представляет). Говорилось и о том, что участие ЕС в Киото-2 без США, Японии, Канады и России вызовет сильно негативную реакцию европейского промышленного лобби, которое не хочет проигрыша в конкурентоспособности со странами, не имеющими обязательств по Киото-2. В их число, кроме указанных выше развитых стран, входят и Китай, Индия, Бразилия и другие развивающиеся страны, конкурирующие с европейским бизнесом.

Что касается неправительственных организаций России, Украины, Белоруссии и Казахстана, включая WWF, то их позиция такова: нашим странам нужно участвовать во втором периоде Киотского протокола. Он элементарно приучит бизнес, население, официальных лиц к тому, что выбросы стоят каких-то денег. Без такого осознания невозможно решать проблему климата.

Основной урок, который можно извлечь из состоявшихся переговоров

Жить по-старому, так, как во времена принятия Конвенции ООН и Киотского протокола, нельзя. Идеологически вся система международных взаимоотношений по климату находится в некоем тупике. Бюрократическая машина Конвенции и Киотского протокола сильно мешают выходу из него. Как это преодолеть — пока непонятно, но как действовать в 2011 году в целом — понятно.

Наиболее разумный практический ход в таких условиях — двигаться небольшими шагами отдельных решений ООН по климату. Например, в Дурбане их можно и нужно принять очень немало. Это и Зеленый климатический фонд, и Адаптационный и Технологический механизмы Конвенции, и правила мониторинга и отчетности и многое другое — по отдельности «малое», но в совокупности очень важное для долгосрочного снижения антропогенного влияния на климат со стороны развивающихся стран.

rseu.climate@gmail.com, 12 октября 2011 г.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *